一、城投產業化轉型的驅動因素

在我國經濟結構持續優化與宏觀政策環境深刻變化的背景下，城投公司作為地方政府推動城市建設與公共服務的重要力量，正面臨前所未有的轉型壓力。傳統的“政府融資平臺”模式已難以為繼，城投公司亟需向市場化、產業化的“產業實體”轉型。這一轉型并非權宜之計，而是在外部政策、債務與市場三重壓力迫使下，以及內部可持續發展與資源價值釋放雙重需求驅動下的必然選擇。

（一）外部因素：政策、債務與市場合力促轉型

城投公司一直以來都是地方政府投融資的重要載體。2024年8月，中國人民銀行等四部門聯合印發《關于規范退出融資平臺公司的通知》（銀發〔2024〕150號），明確2027年6月底前城投公司全面“退平臺”，剝離政府融資職能，實現與地方政府信用脫鉤。截至2025年10月，全國已有超百家城投公司公告退出平臺名單。國家出臺“35號文”“47號文”等配套文件，嚴控新增隱性債務，要求城投公司通過市場化轉型方式化解存量債務。

城投公司因長期承接大規模基礎設施建設，積累了巨額存量債務。截至2025年6月末，全國城投公司有息債務達67.82萬億元，盡管短期債務占比下降，但重點省份融資成本仍高達4.45%，且部分弱資質主體面臨流動性枯竭風險。

過去城投公司的發展高度依賴“土地財政”模式，隨著房地產市場進入深度調整，土地出讓收入顯著下降，傳統模式難以持續。國有土地使用權出讓收入在地方財政收入中的占比已大幅縮減。

（二）內部需求：可持續發展與資源價值釋放的必然選擇

傳統依賴政府信用、財政兜底的模式已不可持續，唯有向市場化、產業化方向邁進，才能找到新的生存空間。產業化轉型不僅是外部壓力的結果，更是實現可持續發展的內在需求。

通過產業化轉型，城投公司可以圍繞城市運營、公共服務、產業投資拓展經營性業務，以多元收入替代補貼，改善現金流結構、增強抗周期、抗風險能力。

二、城投產業化轉型的路徑

城投公司需迅速適應政策收緊、債務承壓、市場環境變化，實現市場化經營轉變。結合近年政策導向與地方實踐，城投產業化轉型可歸納為四大主要路徑，每條路徑各有側重卻又相互支撐，共同推動城投公司實現轉型。

（一）路徑一：業務結構轉型

過去城投公司業務重心在基礎設施建設上，如今需要向城市運營服務商、區域開發運營商、產業賦能與投資商、公用事業與資源整合商四個方向轉型。

城投公司轉型為城市運營服務商，通過市場化收費機制深耕傳統業務。該路徑核心系將原先重度依賴政府補貼、收費低于成本、服務效率低下、資產閑置率高的傳統產業，通過建立合理收費和科學定價機制提升收入、推動業務副產出資源化創收、引入績效考核與競爭機制降本增效，實現盈利轉化。目前市場上已有眾多成功的案例，例如：供水業務通過實行階梯價格制度、上線APP預付費機制、改造無人值守智慧站等方式優化收入、提升回款效率和降低運維成本；垃圾焚燒業務通過熱電聯動發電上網收費、垃圾處理收費、提取稀有金屬飛灰資源化等方式創造收入；停車場運營業務通過分時分區動態定價、廣告位出租、通過預約導流提高車位利用率等方式提升收入；公共交通業務通過場站?TOD綜合開發等方式反哺運營虧損；物業管理業務通過公共空間運營（如快遞柜、充電樁分成等）、開發社區養老家政新零售增值服務等方式創造新收入。

城投公司轉型為區域開發運營商，旨在解決過度依賴土地出讓金回款、產業空心化、公共設施維護成本沉沒、短期現金流導向等痛點，實現收益多元化、產業導入與稅收分成、運營反哺基建維護、長期資產價值經營。目前市場上已有的可參考策略包括：改變土地開發策略，實現片區特許經營、土地一二級聯動等政企合作新模式；優化產業園區運營，通過提供財稅代辦或供應鏈金融等增值服務、成立產業基金對入園企業進行股權投資等形式優化收益結構和模式；城市更新促進老舊城區有機再生，將老廠房、老歷史文化街區等老舊區域升級打造為文創園、非遺工坊、國潮街區、二次元基地等新興文旅引流地標。

城投公司轉型為產業賦能與投資商，圍繞地方主導產業設立產業投資基金，通過招商引資、精準定位產業鏈并錨定主企業、落地配套服務設施、提供技術平臺共享、吸引上下游廠商、提供供應鏈金融、全周期企業培育及資本閉環退出等方式打造全產業鏈生態構建、實現產業賦能。該路徑能夠撬動社會資本、實現造血循環，使得城投公司收獲產投基金回報的同時，推動實現地區性經濟收入增長、產業結構補強和全面升級。

近年市場上較為成功的案例有合肥的“以投帶引”模式。自2005年提出工業立市戰略以來，通過合肥市建設投資控股(集團)有限公司（以下簡稱“合肥建投”）引入京東方第6代TFT-LCD液晶面板生產線，采用帶條件投資和生態構建等手段，實現稅收、土地價值和投資回報的提升。此后，通過三次撬動社會資本參與京東方定增，獲得超額賬面浮盈，并帶動電子信息產業產值突破2000億元。合肥建投累計參與各項投資超過3000億元，參與投資集成電路、新型顯示、新能源汽車、應急安全和農業產業等領域，推動京東方、蔚來、歐菲光、晶合、康寧、維信諾等重要戰略性新興產業項目成功落戶投產，成功打造了千億級新型顯示產業鏈，實現了大規模集成電路制造項目零的突破，為合肥新興產業集群奠定了堅實基礎。

此外，城投公司還可以轉型為公用事業與資源整合商，通過整合區域內砂石、礦產、光伏、風電等特許經營資源，實現資源變資產、資產變資本。目前市場上已有的核心資源變現路徑包括：砂石礦產資源開采鏈、加工鏈、運輸鏈“三鏈聯動”撬動收益杠桿；新能源資源“光儲充一體化”實現收益組合；閑置土地資源“立體開發”實現變廢為寶土地增值。

（二）路徑二：資產與資本轉型

城投公司可通過資產證券化進行資產端轉型，將具有穩定現金流的優質資產，如將收費高速公路、保障性租賃住房、產業園等進行打包，實現盤活存量資產、優化資產負債結構，同時提升公共服務效率、引導社會資本參與基建。

城投公司可進行混合所有制改革，通過引入戰略投資者，破除行政化、改善股權結構、補足能力短板、嫁接產業資源、優化資本結構、降低負債率，充分利用市場化戰略投資者帶來的市場化機制、技術和管理經驗，實現資產重置、治理結構再造、用人機制改革、核心技術植入。

城投公司還可以進行資本運作與并購重組，通過收購、兼并上下游企業、同業公司或新興產業公司等手段，控制技術或市場或產業鏈能力、消除同業競爭、實現規模效應、提高定價話語權、布局新興產業，實現外延式增長。

（三）路徑三：管理機制轉型

城投公司內部管理行政化突出、人才流失嚴重、決策效率低，管理機制轉型重在現代企業制度建設、市場化選人用人機制和市場化激勵約束機制三個方面。

建立現代企業制度，實現政企分開和權責分離至關重要。《公司法》允許靈活選擇治理結構，城投公司需根據自身情況選擇最合適的治理模式。審計委員會模式適用于治理結構較完善的企業，有助于強化監督職能。許多城投公司已依法撤銷監事會，設立新型審計委員會。新《公司法》中法人人格否認制度有助于明確城投公司與地方政府的關系，防止地方政府不當干預，推動政企分離。

建立市場化選人用人機制，通過競聘上崗和任期制契約化，實現人員動態調整，促進靈活流動，并建立人員退出機制。

建立市場化激勵約束機制，實現薪酬體系與業績掛鉤，強化績效聯動，優化薪酬結構，提升績效比例，并探索多元激勵方式，如專項獎勵和超額利潤分享等。

（四）路徑四：債務化解與財務轉型

債務重組是城投公司化解債務風險的直接有效手段。具體措施包括債務期限重組、利率優化直接降低財務成本、債轉股等，以降低財務成本、有效拉長債務期限周期，匹配基礎設施投資回報周期長的特點，優化資產負債結構。

分類處置確保城投公司化債工作精準有效進行。政府隱性債務應通過財政資金置換或發行地方政府債券化解。城投公司市場化債務需通過市場化方式化解。城投公司：可與債權人協商展期重組，以特許經營權收益、租金收入等為基礎資產實現；資產證券化是另一有效途徑，以特許經營權收益、租金收入等為基礎資產發行資產支持證券產品。同時，高成本非標債務應優先處置，可將非標債務置換為成本更低的標準化融資，或與債權人協商“本金分期償還+利息減半”的方案。

城投公司要實現長期穩健發展還需要通過市場化業務創造穩定現金流。盤活存量資產是提升經營能力的起點，拓展市場化業務是創造現金流的根本，優化資產結構是提升資產質量的關鍵。城投公司應逐步提高經營性資產和收入比例，降低對財政補貼的依賴。

城投公司債務化解與財務結構轉型需要政府、金融機構和企業三方協同發力，采取多種策略并行，以確保產業化轉型的順利實現。

三、城投產業化轉型的意義

城投公司的發展，不僅關乎鋼筋水泥的城市建設，更深層次地影響著國計民生。在土地財政退潮、隱性債務收緊、城市更新提速的背景下，城投產業化轉型不僅是“自救”必然路徑，更對落實國家戰略、推動地方經濟、保障民生福祉具有深遠意義，是新時代城市高質量發展的關鍵。

（一）筑牢國家戰略落地的堅實載體

在“雙循環”新發展格局構建中，城投產業化轉型成為兼具政策執行力與市場活力的戰略載體，通過聚焦新基建、城市更新、綠色低碳等領域將國家頂層設計轉化為市場化運營實踐，填補公共產品與戰略產業供給缺口。從區域協調發展來看，城投轉型推動基礎設施互聯互通與產業要素跨區域流動，成為長三角、粵港澳大灣區等戰略板塊協同發展的重要紐帶。在防范化解地方債務風險中，城投轉型打破依賴政府信用借新還舊的債務循環，將地方債務治理納入市場化軌道，為金融安全筑牢底線，精準呼應“金融強國”的戰略要求。

（二）打造地方經濟升級的核心引擎

轉型后的城投公司以資源整合與產業培育為核心，成為撬動地方經濟結構優化的關鍵支點。通過盤活城市核心資源，推動傳統產業升級與新興產業培育，借助資產證券化、市場化運營等創新手段，提升城市資源利用效率。不僅優化了地方經濟增長結構，增強了區域發展的抗周期能力與內生動力，為經濟高質量發展注入持久動能。

（三）國企改革深化的試驗場

城投產業化轉型是新一輪國企改革在地方層面的核心實踐。傳統城投公司存在的行政化色彩濃、治理結構不完善、盈利能力薄弱等問題，正是地方國企改革需破解的共性難題。通過明晰政企邊界、完善現代企業制度、推行市場化考核激勵機制，城投公司正加速向自主經營、自負盈虧的市場主體蛻變，為地方國企改革提供了可復制、可推廣的樣本。

城投產業化轉型的宏觀意義，本質上是在國家治理現代化進程中，實現政府職能、市場活力與社會需求的精準契合。在新型城鎮化與高質量發展的時代浪潮中，持續深化轉型，必將為中國式現代化注入更強勁的城市動能，書寫區域協調、產業升級、民生幸福的新篇章。

（華金證券股份有限公司 固定收益業務總部）