日前，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱《建議》）全文發布，為2026-2030年中國經濟社會發展錨定方向。其中，第十二項明確要 “加快經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”。

復旦大學教授、環境經濟研究中心主任李志青對界面新聞表示，“加快” 二字背后，是綠色低碳改革邁入需動真格的 “深水區”。這場變革不僅觸及產業、能源結構的深層調整，更將引發利益結構的深刻變化。

作為銜接 “十四五” 收官與2030年碳達峰目標的關鍵五年，“十五五” 期間的核心任務是穩步落地各項舉措，既確保高質量完成碳達峰，更要為2035年（“十六五”時期）全經濟范圍溫室氣體排放量較峰值下降7%-10%的目標筑牢基礎，這一目標意味著碳排放總量需從 “爬坡” 轉向 “下坡”，難度極大。

中國碳中和五十人論壇副秘書長吳宏杰也在接受界面新聞采訪時表示，相較于 “十四五”期間，《建議》在“雙碳”領域呈現五大變化，標志著產業減碳思路更明確、更具體、更具落地性。

進入降碳關鍵期

《建議》首次明確提出“以碳達峰碳中和為牽引”，明確中國式現代化發展必須協同推進降碳、減污、擴綠、增長，持續增強綠色發展動能。

“這一表述背后顯示出‘十五五’生態文明建設已進入以降碳為重點戰略方向的關鍵時期?！敝袊暧^經濟研究院能源研究所科研外事處處長、研究員蘇銘告訴界面新聞。

蘇銘表示，過去幾年，通過打贏污染防治攻堅戰等一系列行動，中國生態環境質量持續改善。下一步既要夯實生態環境質量持續向好的基礎，更要逐步轉向以碳達峰碳中和為牽引，協同推進降碳、減污、擴綠、增長。

李志青補充稱，這一定位凸顯了綠色低碳在 “十五五” 規劃中的核心地位，也意味著未來五年，無論是硬件層面的能源結構調整、產業結構優化，還是軟件層面的制度建設，都必須落地見效。碳排放的下降從來不是單純的技術調整，其背后更是生產生活方式的系統性變革。

“雙控”升級

2025年是中國能耗雙控的收官之年。去年起，能耗雙控向碳排放雙控全面轉型的新機制已在加快建立。今年發布的《建議》，再次明確實施碳排放總量和強度雙控制度。

從發展階段來看，“十四五”是提出并初步轉向碳排放雙控制度的探索期，“十五五”則將是這一轉變全面落地和制度化的關鍵期。

能耗雙控是指能源消費總量與強度雙控制度，在特定階段對提高能效、節約資源起到了積極作用，但隨著發展進入新階段，其弊端也顯現出來。例如，因為它對所有能源一視同仁，與鼓勵可再生能源發展的目標相悖。

去年8月，國務院辦公廳印發了《加快構建碳排放雙控制度體系工作方案》（下稱《方案》），明確了6類15項重點任務，為構建碳排放雙控制度體系指明了工作方向。

《方案》提出分三個階段作出工作部署。其中第二階段是“十五五”時期，在全國范圍內實施碳排放雙控制度，以強度控制為主、總量控制為輔；第三階段是碳達峰后，調整優化碳排放雙控制度，以總量控制為主、強度控制為輔。

碳排放總量控制是指對一個地區、企業或組織在一定時間內所排放的二氧化碳總量進行限制或減少的控制方式，旨在從源頭上控制碳排放，減少溫室氣體的排放，從而減緩氣候變化問題。

碳排放強度控制則是指對一個地區、企業或組織在單位國內生產總值(GDP)中的碳排放量進行限制的控制方式，它是對碳排放總量控制的重要補充，旨在降低單位GDP的碳排放量，實現低碳發展。

“如果繼續單純強調能耗雙控，會抑制經濟發展，這與當前國情和雙碳目標不符。” 吳宏杰此前在接受界面新聞采訪時表示。

這一轉型的核心邏輯在于，“隨著新能源在能源結構中的比例不斷增加，盡管中國的能源消耗總量有所上升，但碳排放強度實際上是在下降的。這是因為新能源的利用減少了對化石能源消耗的比重，從而降低了碳排放?！?/p>

因此，從能耗雙控轉向碳排放雙控，本質是為了實現經濟發展與環境保護的動態平衡。

《方案》所提第二階段的目標著重于碳強度的控制，是相對量的減少；第三階段的目標則是對碳排放總量的控制，這關乎絕對量的削減。

針對第二階段到第三階段的變化，北京電鏈科技有限公司雙碳事業部總監鄭穎此前曾接受《中國青年報》采訪時解釋稱，“十五五”是中國實現碳達峰的沖刺期和實現期，在經濟增長與碳排放總量增長脫鉤前，設置強度為主、總量為輔的考核方式，既能確保經濟穩步增長，又能確保如期實現碳達峰目標。

“在碳達峰后，核心是實現碳排放總量的穩步下降，碳排放強度下降無法支撐實現這一目標，因此需轉向總量控制為主，直至實現碳中和目標?！编嵎f說。

聚焦新型能源體系建設

《建議》明確，“雙碳”工作的核心抓手是 “新型能源體系建設”，具體包括著力構建新型電力系統、堅持風光水核等多能并舉、推進煤電改造升級和散煤替代、大力發展新型儲能、加快智能電網和微電網建設等多項部署。

“對新型能源體系進一步闡述是一個重要亮點?！碧K銘稱，這也意味著能源綠色低碳轉型被擺在了更高位置，成為全面綠色轉型的“牛鼻子”。

蘇銘表示，習近平總書記提出“四個革命、一個合作”能源安全新戰略，強調推動能源革命，黨的二十大明確提出要規劃建設新型能源體系，如今頂層設計已清晰，“十五五” 將加快推進，目標是2030年初步形成新型能源體系。

這不僅是更高的要求，讓能源轉型的重要性顯著提升，也將為碳達峰目標的實現提供重要支撐。

吳宏杰指出，中國碳排放的80%來自能源生產和消費，抓住新型能源體系建設，就抓住了“雙碳”工作的主要矛盾。

廈門大學中國能源政策研究院院長林伯強對界面新聞補充道，煤電作為中國能源供應的基本盤，其轉型路徑直接關系清潔能源轉型全局。相較于 “十四五” 時期中國在新能源上游制造領域實現質量、價格、技術與競爭力的全球領先，“十五五” 期間，清潔能源轉型的核心矛盾已轉向新型能源基礎設施建設。

當前，可再生能源的間歇性已對電網運行產生明顯沖擊，隨著其市場化并網進程加快，這一挑戰將進一步凸顯。而煤電清潔化改造、儲能、氫能、CCUS 等多領域基礎設施的融合發展，正是破解這一難題的關鍵路徑。這些設施需提前規劃布局，核心目標是保障電網穩定性，為可再生能源持續大規模增長提供堅實支撐。

首次明確多項關鍵行動

《建議》首次提出了一系列“雙碳”具體落地措施，包括推動煤炭和石油消費達峰、完善碳排放統計核算體系，穩步實施地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度，發展分布式能源、建設零碳工廠和園區，擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍、加快溫室氣體自愿減排交易市場建設。完善適應氣候變化工作體系，提升應對氣候變化特別是極端天氣能力。

蘇銘表示，煤炭和石油消費的碳排放量占比很高，是“雙碳”目標實現的關鍵所在，需要通過一系列舉措推動，比如深化煤電改造升級、散煤替代等，都是實現煤炭消費達峰的重要手段。

中國煤炭工業協會紀委書記、副秘書長張宏曾發表《構建煤炭產業發展新格局與碳減排行動路徑》提到，國內化石能源消費產生的碳排放總量約100億噸，其中煤炭消費占比達75%，石油和天然氣分別占14%和7%。

蘇銘也同時指出，“推動煤炭和石油消費達峰” 并非新提法，2021年發布的《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和的意見》中曾有所提及。

他強調，如今“十五五” 規劃進一步明確了達峰要求?！笆奈濉?期間，煤炭消費增長超出預期，石油方面，雖然成品油消費受電動車替代影響下降較快，但化工用油仍在增長。此次著重強調，是將其列為“十五五”必須主動推進的關鍵任務。

這些措施背后蘊含著利益結構的深刻調整，碳市場的碳價機制便是最直觀的體現。

李志青表示，過去，政策對減排企業多以鼓勵為主；未來，正如中辦國辦此前發布的《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》所明確，要充分發揮碳市場價格信號的杠桿調節作用，排放越多的企業，將付出更高成本；減排成效顯著的企業，則能獲得更大收益，真正建立起綠色溢價機制與正向激勵體系。

為實現這一目標，《建議》從硬件與軟件層面構建了完整邏輯鏈。首先精準識別碳排放源頭、跟蹤流轉路徑，建立統一數據庫與標準體系；其次通過碳市場、綠色金融等工具，將碳減排的生態價值轉化為經濟價值；最終從法律層面明確減排收益的合法地位，為綠色轉型提供堅實保障。

針對“完善適應氣候變化工作體系”，蘇銘提到，全球溫升加快、極端天氣增多，過去應對氣候變化多側重“減緩”，如今“適應”也非常重要，這是根據新形勢作出的科學決策。

推動綠色轉型全面滲透

《建議》還明確提出推動工業、城鄉建設、交通運輸、能源等重點領域綠色低碳轉型，落實促進綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格、科技、環保政策，健全綠色消費激勵機制，推廣綠色低碳生活方式等，將雙碳目標全面滲透到生產生活各方面。

其中，綠色金融的深化發展成為“雙碳”工作的重要支撐。

李志青指出，綠色金融歷經十年發展，成效顯著，但此前進展多依賴政府支持與引導，“十五五” 期間需回歸市場化、經濟化本質屬性。

基于國家綠色金融規劃，“十五五” 期間將既有傳承也有突破：一方面，持續推進2029初步建成成熟政策支持體系的目標；另一方面，著力夯實市場發展核心基礎，在綠色溢價形成、資金資源配置、風險防范等關鍵領域，構建更具普遍性、系統性和制度性的保障機制。

具體來看，此前試點的綠色賬戶、碳賬戶、氣候投融資等工具有望在全國范圍內全面鋪開；綠色信貸、轉型金融工具、可持續掛鉤金融產品等也將進一步推廣應用，為新興產業發展和傳統產業轉型升級筑牢根基。

此外，李志青表示，“十五五” 期間還需關注生物多樣性保護問題，從綠色金融視角為其發展奠定基礎。事實上，人民銀行已在推進相關工作，未來可進一步在信息披露、產品創新、政策完善等方面加大探索力度。碳達峰是核心抓手，但傳統生態保護、生物多樣性保護等議題同樣不可或缺，唯有齊頭并進，才能構建綠色經濟與金融協同發展的完整框架。